27 août 2024

Résumé : Ce projet pilote était prévu pour trois ans, de 2021 à 2023, mais a été prolongé par l’Agence du revenu du Canada (ARC) pour une quatrième année, jusqu’à la fin de 2024.  En examinant les données publiques de l’ARC sur le PCBMI pour la période 2021-2023, nous montrons que le nombre et le montant des subventions accordées sont passés de bien en deçà de ce qui était prévu à bien au-delà de ce qui était budgété annuellement, que la formule de financement est devenue relativement plus généreuse mais qu’aucun des changements n’a été programmé pour produire un effet incitatif, et que les dispositions administratives étaient inutilement lourdes et quelque peu inappropriées pour la façon dont les fonds étaient susceptibles d’être utilisés par les organisations d’accueil.

Nous montrons également que les résultats obtenus conformément aux objectifs déclarés de l’ARC pour ce projet pilote font qu’il est pratiquement impossible de tirer des conclusions définitives sur la réussite du projet pilote de subvention après la troisième année de fonctionnement.  Curieusement, l’augmentation du nombre de personnes aidées par le PCBMI n’était pas un objectif déclaré de ce projet pilote.  Si le nombre de personnes aidées a augmenté au cours des trois années, il ne faut pas oublier qu’avant 2023, le PCBMI a atteint son apogée au cours de la saison des impôts de 2019, après quoi il a chuté de manière spectaculaire lors de la saison des impôts de 2020, en grande partie à cause des restrictions liées à la COVID.  Bien que le nombre de personnes aidées en 2023 ait dépassé le pic atteint en 2019, il n’a été que légèrement plus élevé.  Ainsi, la seule chose que nous pouvons dire avec une certaine confiance est que l’ARC peut être en mesure d’attribuer au projet pilote le retour, en 2023, aux niveaux de rendement du PCBMI atteints en 2019.  Le projet pilote a peut-être servi d’incitation pour encourager les organisations d’accueil qui avaient cessé d’offrir des services du PCBMI pendant COVID à recommencer à le faire.

Vers la fin de l’année 2023, l’ARC a annoncé qu’elle prolongerait ce projet pilote de subventions pour une quatrième saison.  Cependant, la formule de financement des subventions reste la même que pour la saison 2023.  Nous nous attendons à ce que le nombre de déclarations produites et de personnes aidées augmente encore au cours de la saison des impôts de 2024.  Mais la stagnation du nombre d’organismes d’accueil entre 2022 et 2023 n’augure pas d’une expansion rapide du PCBMI.  Ainsi, nous restons sceptiques quant au fait que la croissance du nombre de personnes aidées suivra la croissance du nombre de personnes vivant dans la pauvreté au cours de cette même période.  Ce ne serait pas une bonne chose, car le PCBMI ne servait déjà qu’une fraction de ceux qui en avaient le plus besoin.

Avant la saison des impôts de 2021, l’Agence du revenu du Canada (ARC) n’avait jamais offert de soutien financier à tous les organismes communautaires offrant des services dans le cadre du PCBMI.  Dans un article publié le 28 novembre 2020, nous avons soutenu qu’elle devrait le faire.

En février 2021, l’ARC a annoncé un nouveau projet pilote de subvention qui offre un soutien financier aux organismes d’accueil admissibles du PCBMI.  Ce projet pilote devait durer trois saisons d’impôts, de 2021 à 2023.  (Quand il a été introduit, nous avions beaucoup à dire à ce sujet ici.  Nous avons également formulé des commentaires après la première année, puis de nouveau après la deuxième année de fonctionnement.)  Ce projet pilote a terminé sa troisième année de fonctionnement en octobre 2023.

Mise en oeuvre (2021 – 2023)

a. Dépenses du projet et bénéficiaires de subventions

Ce projet pilote, qui s’étendait à l’origine de la saison des impôts 2021 à la saison des impôts 2023 incluse, s’est vu attribuer un budget de subvention de 10 millions de dollars par l’ARC pour les trois années de fonctionnement.  Cela représente, en moyenne, 3,3 millions de dollars de subventions disponibles par saison des impôts.

Voici comment les fonds ont été dépensés à ce jour par la saison des impôts :

• Les montants totalisent 8,5 millions de dollars.  Pourtant, le communiqué de presse le plus récent indique que 8,7 millions de dollars ont été dépensés.  Il n’y a aucune explication à la différence de 200 000 $.
• Un communiqué de presse de l’ARC du 25 mai 2023 indique que plus de 3,7 millions de dollars en subventions ont été versés au total en 2021 et 2022.  L’addition de ce chiffre et du montant pour 2023 suggère que pas moins de 8,9 millions de dollars ont été dépensés.  Cependant, le montant total accordé est de 8,7 millions de dollars.

Ensuite, examinons le nombre d’organisations qui ont reçu le financement :

En résumé, nous ne savons pas avec certitude combien d’argent a été dépensé à ce jour ni combien de subventions ont été accordées à ce jour.  Même si nous ne le savons pas, on peut supposer que l’ARC dispose d’informations précises sur ces deux aspects.  Cependant, toutes les informations communiquées jusqu’à présent l’ont été faites par le biais de communiqués de presse qui conviennent mieux à la diffusion de messages politiques qu’un compte rendu rigoureux de ce qui s’est passé.

b. Ressources financières

La formule de financement a évolué de manière significative au cours des trois dernières années.

2021 : Lorsque le projet pilote a été annoncé pour la première fois, nous avons fait part de nos préoccupations ici concernant les montants insuffisants mis à disposition pour l’accueil des comptoirs du PCBMI.  Après la première année de mise en œuvre, nous avons entendu certains coordonnateurs de comptoirs dire que le financement était trop faible (par rapport au temps nécessaire pour se conformer aux dispositions administratifs) et qu’ils n’avaient donc pas fait de demande de subvention.

2022 : Le 14 octobre 2022, vers la fin de la deuxième année du projet pilote, des modifications à la formule de financement initiale ont été annoncées. Ces modifications s’appliqueraient aux demandes reçues pour la deuxième année.  Il s’agit notamment des éléments suivants :

• une augmentation du montant payé par déclaration produite à 5 $, 500 $ pour les dépenses de base au lieu d’un montant variable basé sur les dépenses déclarées ; et
• des paiements supplémentaires de 250 $ aux organismes d’accueil desservant les communautés nordiques ou autochtones.

Il convient de noter que les subventions ont été accordées en octobre, plusieurs mois après la fin de la période de subvention pertinente pour la production des déclarations (31 mai).

2023 : Le 25 mai 2023, la ministre du Revenu national a annoncé deux changements à la formule de financement des subventions pour la troisième année du projet pilote :

• Le montant versé aux organismes d’accueil pour couvrir les dépenses de base serait triplé, passant de 500 $ à 1 500 $, pour ceux qui ont produit plus de 50 déclarations ; et
• Un paiement supplémentaire de 250 $ serait versé aux organismes d’accueil qui desservent les communautés rurales et éloignées.

Bien qu’aucune raison n’ait été donnée pour les améliorations à la formule de financement annoncées pour la troisième année du projet pilote, elles sont certainement les bienvenues, car elles fournissent un incitatif monétaire accru, en théorie, aux organismes communautaires pour accueillir des comptoirs du PCBMI.  Nous disons « en théorie » parce que, tout comme dans la deuxième année du projet pilote, ces changements n’ont pas été annoncés au début de la saison des impôts, comme on s’y attendrait normalement si l’ARC voulait inciter les organismes communautaires à accueillir des comptoirs du PCBMI.  Au contraire, ils ont plutôt été annoncés à la fin de la période de subvention pertinente pour la production des déclarations.

c. Dispositions administratives

Bien que nous ne soyons pas directement impliqués dans la demande de subventions et les rapports sur l’utilisation des fonds de subvention de l’ARC, nous comprenons que ces procédures ont évolués au fil du temps pour devenir un peu plus facile à gérer pour les organisateurs de comptoirs des organisations d’accueil.

Néanmoins, il est surprenant que l’ARC estime nécessaire de délivrer des accords de subvention de 20 pages à chacun des plus de 1 500 organismes auxquels elle accorde des subventions.  Cela nous semble excessivement bureaucratique pour la gestion des subventions.

De nombreuses clauses de ces accords pourraient être transformées en conditions que les organismes d’accueil doivent accepter s’ils ont l’intention de présenter une demande de subvention.  D’autres clauses sont mal adaptées à l’accord, laissant entendre que la subvention est avancée par l’ARC pour soutenir les dépenses que l’organisme d’accueil bénéficiaire entreprendra, alors qu’en réalité, une grande partie de la subvention servira à rembourser l’organisme pour les dépenses qu’il a déjà engagées pour fonctionner au cours de la dernière saison des impôts.

Résultats (2012 – 2023)

Lorsque le projet pilote de subvention a été annoncé pour la première fois, l’ARC n’a pas annoncé de cadre pour l’évaluation du rendement du projet au fil du temps.  Elle s’attendait toutefois à ce que le projet encourage davantage d’organismes communautaires à offrir des services du PCBMI et, par conséquent, à servir davantage de clients.

À ce moment-là, nous avions fait des commentaires sur les difficultés auxquelles l’ARC serait confrontée pour déterminée si le projet était une réussite.  Nous avions notamment identifié deux défis :

• Le projet a été lancé au cours de la saison des impôts 2021, après les très mauvais résultats enregistrés en 2020 en raison des restrictions de santé publique liées à la pandémie de COVID.  Il serait donc difficile de faire la distinction entre l’effet incitatif du financement du projet et le rebond normal du nombre de services du PCBMI, auquel on pouvait s’attendre après la levée des restrictions de santé publique liées à la COVID et la réouverture de nombreux organismes d’accueil qui avaient interrompu leurs activités pendant la pandémie.
• Au cours de chacune des années précédant 2020, le nombre de services du PCBMI avait augmenté même en l’absence de financement.  Il serait donc également difficile de faire la distinction entre l’effet incitatif du financement des projets et toute autre croissance à laquelle on aurait pu normalement s’attendre.

Ce n’est qu’au cours de la deuxième année du projet que l’ARC a publié les objectifs du projet et les mesures qu’elle utiliserait pour évaluer le rendement de ce projet.

Nous revenons ci-dessous sur les objectifs déclarés de l’ARC, les mesures utilisées pour évaluer le rendement et les résultats pour les trois années de mise en œuvre.  (En ce qui concerne les résultats, nous utilisons les nouvelles statistiques publiées par l’ARC sur le site web du PCBMI.)

Commentaires :

1Coûts administratifs : Il est étrange qu’un élément de la conception du projet soit un objectif déclaré du projet pilote.  Il doit certainement y avoir des raisons plus fondamentales pour proposer de couvrir une partie des coûts administratifs.  Les autres objectifs déclarés semblent se rapprocher davantage de ces raisons.

2Croissance du nombre d’organismes d’accueil participants : Il est inquiétant de constater que ce nombre a diminué en 2022, puis est demeuré stagnant en 2023.  Cela suggère que le programme de subventions n’est pas suffisamment incitatif pour attirer de nouveaux organismes d’accueil (ou pour retenir les anciens organismes d’accueil).

3Conservation des organismes d’accueil (participants) : Au fur et à mesure que l’ARC recueille ces informations, elle devrait les publier.

4Élargissement de la portée des comptoirs : Étant donné qu’aucune mesure de rendement n’a été fournie, on ne sait pas comment l’ARC évaluera si le programme de subventions réussit à atteindre cet objectif.

5Élargissement aux segments vulnérables de la population : Encore une fois, étant donné qu’aucune mesure de rendement n’a été fournie, on ne sait pas comment l’ARC évaluera si le programme de subventions réussit à atteindre cet objectif.

6Augmentation du nombre de bénévoles : Il ne s’agit pas d’un objectif déclaré du projet.  L’ARC n’explique pas pourquoi elle pense qu’en fournissant des sommes modestes aux organismes d’accueil, cela devrait conduire à une augmentation du nombre de leurs bénévoles.  L’ARC ne fait pas de distinction dans ses données entre les organismes d’accueil qui sont bénéficiaires de subventions et ceux qui ne le sont pas.  Il nous est donc impossible de comparer l’évolution du nombre de bénévoles associés à ces deux groupes.

7Augmentation du nombre de déclarations produites : Il ne s’agit pas d’un objectif déclaré du projet.  Bien que l’ARC ne donne aucune explication sur l’inclusion de cette mesure de rendement, il est raisonnable de supposer qu’en fournissant un paiement pour chaque déclaration produite (pour l’année d’imposition 2020 et suivantes), l’ARC espérait que cela inciterait les organismes d’accueil à produire davantage de déclarations. Toutefois, l’ARC ne fait pas de distinction dans ses données entre les organismes d’accueil qui sont bénéficiaires de subventions et ceux qui ne le sont pas.  Il nous est donc impossible de faire une comparaison entre les changements dans le nombre de déclarations produites associées à ces deux groupes.

(Les données publiées par l’ARC posent un autre problème.  Pour les trois années de subvention accordées à ce jour, la période d’activité éligible ne correspond pas à la période utilisée par l’ARC pour publier les données sur les activités du PCBMI.[ix]  Il est possible que l’ARC dispose de données sur les activités du PCBMI qui correspondent aux périodes d’activité éligibles pour subventions du PCBMI.  Si c’est le cas, elle ne les a pas publiées.  Au lieu de cela, elle cite dans ses communiqués de presse des chiffres du PCBMI qui ne correspondent pas aux périodes d’activité éligibles pour les subventions.)

En raison de ce bilan mitigé, il est pratiquement impossible de tirer des conclusions définitives sur la réussite du projet pilote de subvention après la troisième année de fonctionnement. 

Mais il est étrange que l’ARC n’ait pas fait de l’augmentation annuelle du nombre de personnes desservies un objectif déclaré.  La véritable mesure du succès ne devrait pas être le maintien ou l’augmentation du nombre d’organismes d’accueil, de bénévoles ou de déclarations déposées.  Il devrait plutôt s’agir de savoir si un plus grand nombre de personnes sont servies et, par extension, si un plus grand nombre de déclarations sont produites.   En effet, la dernière fois que l’ARC a publié des cibles pour le PCBMI, elle s’est concentrée sur le nombre de personnes aidées.

Quels ont été les résultats du PCBMI à cet égard ?  Voici les données de l’ARC sur le nombre de personnes aidées pendant la période du projet pilote :

Cela ressemble à une réussite.  Mais attention.  Il ne faut pas oublier que le PCBMI a atteint son apogée en 2019, en aidant 741 400 personnes.  Ce nombre est ensuite tombé à 407 408 au cours de la saison des impôts 2020, en grande partie à cause des restrictions liées à la COVID.

Si le nombre de personnes aidées en 2023 a finalement dépassé le pic atteint en 2019, il n’est que légèrement plus élevé.  Et il faut se rappeler que ce rebond a coûté cher pour l’ARC, puisque le chiffre de 2019 a été atteint avant l’introduction du projet pilote de subvention.

La seule chose que l’on dire puisse dire avec une certaine assurance est que l’ARC pourrait attribuer au projet pilote le retour en 2023 aux niveaux de rendement du PCBMI atteints en 2019.  Le projet pilote a peut-être servi d’incitation pour encourager les organisations d’accueil qui avaient cessé d’offrir des services du PCBMI pendant la COVID à recommencer à le faire.  Mais cela suffira-t-il à faire croître le PCBMI pour répondre à la demande future ?

Qu’est-ce qui vient ensuite (2024) ?

Le projet de subvention a été conçu à l’origine comme un projet pilote de trois ans, de 2021 à 2023.  À la fin de cette période, on s’attendrait normalement à ce qu’une évaluation ait été entreprise pour déterminer le succès du programme.  (La section précédente détaille certains des défis auxquels une telle évaluation serait confrontée.)  Cependant, aucune évaluation n’a été annoncée.

Au lieu de cela, l’ARC a annoncé qu’elle prolongerait ce projet pilote pour une quatrième année, du 1er juin 2023 au 31 mai 2024, avec un budget de financement fixé à 5,9 millions de dollars.  L’ARC a expliqué que cette prolongation était dû aux « résultats impressionnants » obtenus à ce jour.

Aucune annonce n’a été faite concernant d’autres améliorations de la formule de financement des subventions avant le début de la période d’activité admissible pour la quatrième année ne commence le 1er juin 2023.  Cela pourrait être interprété comme un signal aux organismes d’accueil que les améliorations de la formule de financement des subventions annoncées le 25 mai 2023 resteraient les mêmes pour l’année de prolongation de ce projet pilote.

Le budget pour la quatrième année est supérieur de 700 000 $ aux 5,2 millions de dollars versés au cours de la troisième année.  Cela semble beaucoup plus d’argent.  Mais il convient d’être prudent avant de conclure que cela permettra de poursuivre la croissance du PCBMI.  Étant donné que le NIOP a été introduit avec les déclarations de 2020, pour chaque année supplémentaire où le projet de subvention est en place, davantage de déclarations déposées pour les années antérieures deviendront éligibles pour être prise en compte dans la subvention.[x]

À l’heure actuelle, l’ARC ne ventile pas ses données sur les déclarations du PCBMI produites par année d’imposition.  Tout ce que nous savons, c’est que le nombre de déclarations produites a dépassé le nombre de clients servis de 11% en moyenne au cours des cinq dernières années, mais qu’il semble augmenter au fil du temps.  Cela signifie que la plupart des fonds de subvention servent à financer la production des déclarations de l’année d’imposition la plus récente.  Or, ce sont ces déclarations que la plupart des organismes d’accueil déposaient déjà avant le l’introduction du projet pilote.

Nous nous attendons à ce que le nombre de déclarations produites et de personnes aidées augmente davantage au cours de la saison des impôts de 2024.  Mais la stagnation du nombre d’organisations d’accueil entre 2022 et 2023 n’augure pas d’une nouvelle expansion rapide du PCBMI.  Ainsi, nous restons sceptiques quant au fait que l’augmentation du nombre de personnes aidées se maintiendra au rythme de l’augmentation du nombre de personnes vivant dans la pauvreté au cours de la même période.  Ce ne serait pas une bonne chose, car le PCBMI ne servait déjà qu’une fraction des personnes qui en avaient le plus besoin.

Conclusion (au-delà de 2024)

Nous espérons que l’ARC entreprendra un examen de ce projet pilote et rendra publiques les conclusions de cet examen.  Nous pensons que le financement par subvention devrait devenir un élément permanent du soutien futur de l’ARC au PCBMI.  Toutefois, la forme que devrait prendre ce financement reste une question ouverte.

Lors de son introduction, nous avons écrit que le projet pilote de subvention devait être ciblé différemment pour que le PCBMI puisse mieux contribuer aux objectifs de réduction de la pauvreté énoncés dans la Stratégie de réduction de la pauvreté de 2018 du gouvernement fédéral.  Nous avons suggéré que le projet devait être conçu de manière à encourager les organismes d’accueil à donner la priorité à l’offre de services gratuits du PCBMI à ceux qui en ont le plus besoin : les personnes vivant dans la pauvreté.

Dans l’intervalle, le gouvernement fédéral a encore accru son utilisation de la déclaration de revenus et de prestations (plus récemment avec le Régime canadien de soins dentaires et la future Prestation canadienne pour les personnes handicapées) pour atteindre ses objectifs en manière de sécurité du revenu et de réduction de la pauvreté.  Cela n’a fait que renforcer notre conviction qu’à la fin du projet pilote, l’ARC devra réfléchir de manière plus stratégique à la façon d’utiliser les fonds de subvention limités pour inciter les organismes communautaires à accueillir davantage de comptoirs du PCBMI.  Elle devra notamment concevoir sa formule de financement de manière à soutenir des objectifs spécifiques pour l’évolution du PCBMI, tout comme elle l’a fait avec les paiements supplémentaires (pour la desserte des communautés nordiques, autochtones, rurales et éloignées) qui sont, à l’heure actuelle, très modestes.

Nous réexaminerons la question de la mise en œuvre lorsque la quatrième année d’extension de ce projet pilote aura été achevée, à l’automne 2024.

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[i] Voir les Faits en bref dans le communiqué de presse de l’ARC du 14 octobre 2022 intitulé « La ministre du Revenu national annonce un soutien accru aux organismes qui contribuent à améliorer l’accès aux prestations et aux crédits »

[ii] Voir les Faits en bref dans le communiqué de presse de l’ARC du 14 octobre 2022 intitulé « La ministre du Revenu national annonce un soutien accru aux organismes qui contribuent à améliorer l’accès aux prestations et aux crédits »

[iii] Voir les Faits en bref dans le communiqué de presse de l’ARC du 16 novembre 2023 intitulé « L’Agence du revenu du Canada continue d’investir dans des comptoirs d’impôt gratuits »

[iv] Voir les Faits en bref dans le communiqué de presse de l’ARC du 16 novembre 2023 intitulé « L’Agence du revenu du Canada continue d’investir dans des comptoirs d’impôt gratuits »

[v] Voir les Faits en bref dans le communiqué de presse de l’ARC du 14 octobre 2022 intitulé « La ministre du Revenu national annonce un soutien accru aux organismes qui contribuent à améliorer l’accès aux prestations et aux crédits »

[vi] Voir les Faits en bref dans le communiqué de presse de l’ARC du 14 octobre 2022 intitulé « La ministre du Revenu national annonce un soutien accru aux organismes qui contribuent à améliorer l’accès aux prestations et aux crédits »

[vii] Voir les Faits en bref dans le communiqué de presse de l’ARC du 16 novembre 2023 intitulé « L’Agence du revenu du Canada continue d’investir dans des comptoirs d’impôt gratuits »

[viii] Réponse de l’ARC à la recommandation no 3 du Rapport annuel 2022-2023 de l’ombudsman des contribuables (novembre 2023)

[ix] Les périodes d’activité admissibles aux subventions du PCBMI sont les suivantes :

2021 : du 22 février 2021 au 31 mai 2021

2022 : du 1er juin 2021 au 31 mai 2022

2023 : du 1er juin 2022 au 31 mai 2023

Toutefois, l’ARC effectue la collecte de données et les périodes de déclaration sont les suivantes :

• 2021 : Les données du PCBMI sont disponibles du 16 mai 2020 au 15 mai 2021 et aussi, selon le nouveau format annuel de l’ARC, pour toute l’année 2021.
• 2022 : Les données du PCBMI sont disponibles du 16 mai 2021 au 15 mai 2022 et aussi, selon le nouveau format annuel de l’ARC, pour toute l’année 2022.
• 2023 : Les données du PCBMI ne sont disponibles que sous le nouveau format annuel de l’ARC, pour toute l’année 2023.

[x] À titre d’exemple :

• Au cours de la saison des impôts 2021 (jusqu’au 31 mai 2021), seules les déclarations produites pour l’année d’imposition 2020 étaient admissibles.
• Au cours de la saison des impôts 2022 (jusqu’au 31 mai 2022), les déclarations produites pour les années d’imposition 2020 et 2021 étaient admissibles.
• Au cours de la saison des impôts 2023 (jusqu’au 31 mai 2023), les déclarations produites pour les années d’imposition 2020, 2021 et 2022 étaient admissibles.
• Au cours de la saison des impôts 2024 (jusqu’au 31 mai 2024), les déclarations produites pour les années d’imposition 2020, 2021, 2022 et 2023 seront admissibles.